O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), proferiu neste domingo (21) uma decisão liminar de grande impacto, suspendendo os efeitos do Artigo 10 do Projeto de Lei (PL) nº 128/2025. Este trecho, aprovado recentemente pelo Congresso Nacional, visava permitir o pagamento das controvertidas emendas de relator (RP 9), popularmente conhecidas como orçamento secreto. A medida de Dino impede a revalidação de despesas empenhadas e não pagas desde 2019, que haviam sido canceladas por uma lei de 2023, e que gerariam um impacto financeiro estimado em R$ 3 bilhões aos cofres públicos. A decisão, embora provisória, será submetida ao referendo do plenário da Corte para validação final.
A controvérsia do orçamento secreto e os “restos a pagar”
A decisão do ministro Flávio Dino reacende o debate sobre a transparência e constitucionalidade das emendas de relator, um modelo de distribuição de recursos federais que foi objeto de intensa controvérsia e chegou a ser declarado inconstitucional pelo próprio STF. O ponto central da suspensão é o Artigo 10 do PL nº 128/2025, que buscava “ressuscitar” os chamados “restos a pagar” dessas emendas desde 2019.
O que são “restos a pagar” e seu cancelamento anterior
“Restos a pagar” referem-se a despesas que foram empenhadas (reservadas no orçamento para um propósito específico) mas não foram efetivamente pagas dentro do exercício financeiro. No contexto das emendas parlamentares, isso significa recursos que foram prometidos a projetos indicados por deputados e senadores, mas cujo pagamento não se concretizou. Em 2023, uma legislação anterior havia determinado o cancelamento desses “restos a pagar” relativos às emendas de relator, em alinhamento com a decisão do STF que considerou a modalidade inconstitucional. A proposta do PL nº 128/2025 era revalidar esses valores, permitindo seu quitamento até o fim de 2026, com uma estimativa de impacto de R$ 3 bilhões para o governo.
Incompatibilidade com o regime jurídico e a responsabilidade fiscal
A fundamentação da decisão de Flávio Dino baseia-se na incompatibilidade da revalidação desses valores com o regime jurídico atual e com os princípios da responsabilidade fiscal. Para o ministro, a tentativa de reativar essa modalidade de emenda, cuja existência foi considerada inconstitucional pela Suprema Corte, é um retrocesso.
A ação do Rede Sustentabilidade e deputados federais
A ação que levou à decisão liminar de Dino foi impetrada por diversos deputados federais e pelo partido Rede Sustentabilidade. Eles argumentaram que, do montante aproximado de R$ 1,9 bilhão em restos a pagar de emendas parlamentares inscritos no orçamento desde 2019, cerca de R$ 1 bilhão corresponde especificamente a “restos a pagar” oriundos das emendas de relator (RP 9). O PL havia sido aprovado pelo Senado em 17 de janeiro e seguiu para sanção presidencial, cujo prazo final para o presidente Luiz Inácio Lula da Silva era 12 de janeiro. Em caso de veto presidencial ao trecho, o ato seria comunicado ao ministro relator.
Histórico da inconstitucionalidade e o plano de trabalho
O impasse sobre a liberação das emendas de relator remonta a dezembro de 2022, quando o STF declarou as emendas RP8 (de comissão) e RP9 (de relator) como inconstitucionais. Após essa decisão, o Congresso Nacional aprovou uma resolução para adequar as regras de distribuição de recursos, buscando cumprir a determinação da Corte. Contudo, o PSOL, partido que havia inicialmente contestado as emendas, apontou que a decisão continuava sendo descumprida. Em agosto do ano passado, o próprio ministro Flávio Dino determinou a suspensão das emendas e estabeleceu critérios de rastreabilidade para os repasses.
No início deste ano, o STF homologou um plano de trabalho no qual o Congresso se comprometeu a identificar os parlamentares responsáveis pelas emendas ao Orçamento e os beneficiários dos repasses. Esse acordo permitiu o pagamento das emendas que estavam suspensas, mas, segundo Dino, não previa a possibilidade de “ressuscitar” os “restos a pagar” cancelados. O ministro afirmou que a disciplina agora impugnada extrapola os parâmetros institucionais e as balizas fixadas em conjunto pelos três Poderes. Ele classificou a aprovação do Artigo 10 como uma afronta à Constituição, indicando violação ao devido processo constitucional orçamentário, à responsabilidade fiscal e às cláusulas pétreas que garantem a separação dos Poderes e os direitos fundamentais.
O contexto fiscal e a colaboração entre os Poderes
Além de tratar dos “restos a pagar”, o PL nº 128/2025 também contempla o corte de incentivos fiscais, uma das principais estratégias do governo para equilibrar o Orçamento de 2026, com potencial de elevar a arrecadação em cerca de R$ 22,4 bilhões. A proposta também aumenta tributos sobre empresas de apostas online (bets), fintechs e grandes companhias que remuneram sócios por meio de juros sobre capital próprio (JCP).
Na sua decisão liminar, o ministro Flávio Dino enfatizou o atual cenário de “graves dificuldades fiscais” do país, reiterando que todos os Poderes da República têm o dever constitucional de “colaborar ativamente” para a preservação do equilíbrio fiscal. Ele ressaltou que o poder público não pode criar ou ampliar despesas de caráter abusivo, desproporcional ou dissociado das capacidades fiscais do Estado. Dino alertou para a necessidade de contenção em práticas problemáticas, como a proliferação de “penduricalhos remuneratórios” em outros Poderes e a concessão pouco transparente de benefícios fiscais sem avaliação de impacto. O ministro defendeu que a mesma lógica de contenção deve incidir, com rigor, sobre tentativas de reativação de recursos de emendas parlamentares à margem do ciclo orçamentário regular, em fidelidade à ética no exercício dos cargos mais elevados da República.
Perguntas frequentes
O que são emendas de relator (RP 9) e por que foram suspensas?
As emendas de relator (RP 9) eram um mecanismo de alocação de recursos do Orçamento Federal, no qual o relator-geral do Orçamento tinha grande poder para direcionar verbas sem identificação clara dos parlamentares proponentes ou dos beneficiários finais. Foram suspensas e posteriormente declaradas inconstitucionais pelo STF em 2022 devido à falta de transparência e à alta discricionariedade, ferindo princípios de publicidade e impessoalidade.
O que significa “restos a pagar” e por que o Artigo 10 do PL 128/2025 buscava revalidá-los?
“Restos a pagar” são despesas orçamentárias que foram empenhadas (o compromisso de pagamento foi assumido) mas não foram efetivamente pagas até o final do exercício financeiro. O Artigo 10 do PL 128/2025 buscava revalidar os “restos a pagar” de emendas de relator (RP 9) desde 2019 que já haviam sido cancelados por lei em 2023, permitindo que esses valores fossem quitados até o final de 2026.
Qual é o próximo passo para a decisão de Flávio Dino?
A decisão de Flávio Dino tem caráter liminar, ou seja, é provisória e imediata. Ela será submetida ao referendo do plenário do Supremo Tribunal Federal, onde os demais ministros votarão para confirmar ou derrubar a medida.
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